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范恒山:大力推動城市群高質量發展--序《中國城市群研究系列叢書》
作者:范恒山 文章來源:《區域經濟評論》 點擊數:1593 更新時間:2021-3-11 14:54:36

大力推動城市群高質量發展

——序《中國城市群研究系列叢書》

城市群是城市發展的最高層次的空間組織形式。作為資源要素的主要集聚地和協同創新的最強承載體,城市群在區域和國家經濟社會發展中發揮著核心支撐作用。資料顯示,世界排名前40的城市群為全球貢獻了66%的經濟總量和85%的科技創新成果,而城市群都是各國經濟發展格局中最具活力和潛力的地區。我國已由高速增長階段轉向高質量發展階段,抓住世界百年未有之大變局帶來的機遇,適應形勢變化構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,實現國家經濟更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展,必須高度重視城市群發展,采取更加有力的舉措推動城市群建設。

一、 進一步認識推動城市群發展的重要意義

十八大以來,我國把城市群作為新型城鎮化的主體形態予以積極部署、大力推進。在《國家新型城鎮化規劃(20142020年)》中,對優化提升東部地區城市群、培育發展中西部地區城市群和建立城市群發展協調機制做了安排。國家“十三五”規劃綱要明確了城市群的具體建設任務。近些年來,19個城市群和2個城市圈的規劃編制工作相繼展開。黨的十九大報告進一步指出,要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》強調,發揮中小城市和城市群帶動作用,建設現代化都市圈。在新的發展階段,踐行新發展理念,推動形成新的發展格局,應進一步認識并充分發揮城市群建設的重要作用。

第一,有利于促進城鄉區域協調發展。當前我國存在的主要問題是發展不平衡不充分,而這在城鄉區域發展方面表現得尤為突出。東西部差距過大問題沒有完全解決,南北地區懸差又凸顯出來;近些年城鎮居民與農村居民人均可支配收入比有所縮小,但綜合考量城鄉差別依然很大。建設城市群有利于加快縮小城鄉間、地區間的發展差距。城市作為優質資源要素的主要集聚地,不僅構成了經濟社會發展的主體動源,而且是帶動區域發展的核心力量,而由多個城市有機組合而成的城市群,依托其網狀形態和聯動機制對周邊地區發揮著更加廣泛和更具強度的輻射帶動作用,從而能大大加快欠發達地區的發展進程。不僅如此,依據東、中、西地區資源稟賦和發展潛能構造城市群功能和布局供應鏈價值鏈,則可以形成區域間聯動發展、合作共贏的格局。就城市群內部看,通過城市間的合理分工及交通通信等基礎設施網絡連接等舉措,不僅能發揮中小城鎮各自的比較優勢,還可以充分發揮中心城市的引領帶動作用,促進域內各城市間在關鍵領域和重點環節的一體發展、協調發展,從而大大提升相對落后地區的發展速度與品質。

第二,有利于防止和治理“大城市病”。城鎮化發展進程寓含著兩個演進趨勢,一個是農村生產要素向城鎮的流轉集聚,這更多的體現為土地城鎮化的發展;一個是經濟和人口等向大城市的轉移集聚,這更多地體現為人口城鎮化的發展。前一種演進容易形成粗放發展,而后一種演進很容易導致“城市病”。大城市具有的綜合優勢吸引眾多的人口和企業進入,眾多人口企業的進入推動了城市產業多元擴張和功能全面拓展,大而全的產業體系和混雜的功能結構,造成城市不堪重負,從而形成了交通擁堵、環境污染、資源浪費等一系列“城市病”。因此,注重于發展單個城市,不僅大概率會使城市患上各種病灶,而且一旦患病,很難通過自己進行有效治理。發展城市群則能夠較好的解決這個問題。通過功能疏解重組既能夠化解中心城市面對人口多、產業雜、環境亂、服務難等難題,又能強化各適宜中小城市的主體功能,推動其產業結構和公共服務等的優化提升。藉此也能有效克服各城市間基于局部利益造成的不良競爭,促進優勢互補、資源并濟和風險共擔。

第三,有利于進一步提升資源配置效率。作為由眾多不同規模等級城市組合而成的空間結構緊湊、經濟聯系緊密的有機體,城市群為一體發展、協同運行提供了堅實的組織體系和空間構架,而一體發展、協同運行給城市個體和城市群整體都能帶來強大的發展動能。城市間的合理分工減少了不良競爭、帶來了地區協作,防止了資源配置分散、帶來了專業效能的提升,強化了比較優勢、提供了產業銜接配套條件。與此同時,在一體化、同城化等機制下,各城市可以突破行政區劃約束在城市群范圍內自由進行資源要素配置,這不僅能有效化解自身面對的“巧婦難為無米之炊”困境,還能大大降低配置成本,提高適配水平,從而大大提升發展質量與效率。

第四,有利于加快形成雙循環戰略格局。城市群不僅是國家和地區發展創新的主體,而且是全面承載生產、分配、流通、消費過程,銜接供給、需求體系,連接國內外市場的平臺,城市群的循環不僅是國家雙循環的基礎與支撐,也是動能和推手。通過加強城市群各城市間跨行政區的開放合作,打破阻梗與封鎖,暢通內部“小循環”,實現中心城市的引領帶動作用與其他城市聯動崛起效應的有機結合,全面激發各個地區的發展潛能,提升城市群整體競爭力,帶動周邊區域加快發展。通過深化城市群間的開放合作,形成合理的區域分工和全方位的合作聯動局面,形成供給與需求的配套促進、產業鏈創新鏈的聯動提升,通過發揮內需潛力,使國內市場和國際市場互相聯通,持續挖掘新動能、拓展新空間。

二、不斷提高城市群的建設水平

契合經濟進入高質量發展新階段的要求,服務加快推進國家現代化建設重大使命,努力在形成新發展格局中擔當砥柱職責,我國城市群發展必須走內涵式的高質量發展道路。要遵循客觀規律要求,著眼解決關鍵問題,不斷提高城市群的建設水平?紤]到城市群建設所涉及領域的廣泛性與關系的復雜性,在具體方略上,宜堅持從實際出發,靈活施策、多措并舉。特別要圍繞如下幾個方面下功夫。

第一,強化區域戰略協調互動,進一步優化城市群功能分工。囿于歷史基礎和自然稟賦的差異,我國城市群在國土空間中總體呈現出“東高、中平、西低”的分布格局,而東部地區城市群的經濟實力、可持續發展能力遠遠領先于中西部地區城市群,F有城市群本身發展很不平衡,既有已經較為成熟的,也有正在快速發展之中的,還有處于培育形成階段的。這種不平衡狀態要求城市群發展在總體戰略上堅持分類指導、因地制宜,并根據各城市群的發展水平和比較優勢,進一步明確功能定位、確立發展重點。在此前提下,應大力推動成熟型城市群與發展型城市群,培育型城市群的戰略互動。長三角、粵港澳、京津冀等成熟型城市群應充分發揮輻射帶動作用,將發展型城市群和培育型城市群作為產業轉移和跨區域合作的主要依托,發展型城市群和培育型城市群應進一步加強與成熟型城市群的交流合作,一方面,通過移植借鑒成熟經驗和科學做法,夯實經濟社會運行和治理的軟硬基礎,建立國際一流的發展環境;另一方面,通過飛地經濟、租賃經濟、托管經濟、共享經濟、平臺經濟等多種組織形態和合作模式,實現優質資源要素的共享互補,進一步強化地區比較優勢和特色經濟體系。

第二,加快都市圈建設,完善城市群空間結構。通常意義上,都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心,以約1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態,它以同城化為方向,構筑中心城市和周邊城市一體化發展的運行格局。都市圈是城市群的基本支撐和主要帶動力量,從根本上決定著城市群發展的能量與質量。放眼世界,城市群的發展幾乎都得益于都市圈的優強發展。例如,據2018年數據,紐約都市圈以占美國東北部大西洋沿岸城市群不到25%的總面積集聚了超過40%的就業,創造了約40%GDP,其集聚帶動效應十分顯著。因此,推動城市群發展,必須加快都市圈建設。都市圈建設仍然要堅持分類指導、因地制宜總體原則,而操作的重心,一方面應是進一步塑造和突出中心城市的主體功能,增強其核心競爭力;另一方面則是大力推動中心城市與周邊城市的一體發展、協調聯動,這兩個方面應該有機結合、相互支撐?梢岳每臻g換產業、市場換技術、園區換資本等手段,在疏解中心城市非主體功能的同時,將中心城市發展中的一般功能和“臃腫”事務向周邊地區進行“梯度轉移”,扶助周邊地區突破發展的瓶頸制約。同時,以體制機制創新為保障,以基礎設施一體化為支撐,促進中心城市和周邊城市市場統一建設、產業錯位布局、公共服務協同共建、生態環境一體保護,在合作聯動中實現互利共贏。通過促進中心城市和周邊地區功能互補和同城化建設,進一步完善城市群的空間結構,形成更大的發展能量。

第三,依托經濟聯動規避行政區劃約束,最大限度的提升城市群綜合承載能力。我國京津冀、粵港澳、長三角、成渝等19個城市群承載了全國78%的人口,貢獻了超過80%的地區生產總值,成為承載資源要素、引領經濟發展的主要空間載體。其中的奧妙在于,城市群各城市間通過協調聯動強化了資源要素的跨行政區劃配置,即通過拓展經濟邊界提升區域資源能源、生態環境、基礎設施、公共服務等對經濟社會發展的承載和支撐能力,緩解單個城市因行政區劃限制所受到的土地、生態、環境等的約束。推進城市群發展,應進一步通過共建經濟區、深化互補性經濟合作、促進體制對接與市場開放等途徑,突破行政邊界限制打通人員、資金、技術、土地、數據等要素的自由流動通道。土地是城市群發展的核心要素,往往受制于行政區約束和城市分割,應作為城市群改革創新的重點。就這方面而論,在加強建立全國性建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制探索的同時,重點應加快城鄉結合部農村集體土地制度改革,盤活存量建設用地,并深化農村宅基地制度改革試點,完善城鄉建設用地增減掛鉤政策,通過這些舉措改變中心城市土地緊缺而外圍地區土地閑置的不良狀況。

第四,強化數字技術開發利用,夯實城市群現代化建設的智能基礎。伴隨全球新一輪科技和產業革命的蓬勃興起和深入發展,以互聯網、大數據、人工智能等為代表的數字技術將直接作用于經濟發展,形成“數字經濟+”模式,帶動人類社會生產方式變革、生產關系再造和生產空間重構。如果說過去區域經濟乃至整個國民經濟的快速發展在很大程度上得益于各類戰略的大力推動的話,那么數字技術將成為現在和未來國家高質量發展的核心支撐力量。對于城市群建設來說,數字技術不僅是高效運行、有效治理和一體聯動的支撐,還是內涵拓展、品質提升、功能集聚的條件。要把握新的科技革命的機遇,立足爭取未來發展的主動地位,加快推進城市群數字技術的開發利用。在這方面應當竭盡所能,能走多快就走多快。當前應當重視的是,加快5G基站、智慧高速公路、未來社區等數字基礎設施或運行載體在城市群內深度布局;大力推動傳統產業數字化改造,促進制造業與數字技術融合發展;結合本地比較優勢,發展和壯大數字經濟核心產業;加快完善相關法律法規體系,優化數字經濟投資促進機制,強化保障措施。通過努力,在城市群內形成優質高端、開放包容的數字技術基礎設施與經濟運行體系。

第五,協調優化“三生”空間,努力提高城市群的內在品質。高質量發展的城市群應當是生產、生活和生態功能的有機結合體;仡櫸覈擎偦l展歷程,“三生”空間布局失衡是一個突出問題。在比較長的一個時期里,對生產功能的過度重視,導致生活空間和生態空間不斷被蠶食侵奪,相應影響了城市品質的提升和人民福祉的增長。隨著新發展理念特別是綠色發展理念深入人心,今天城市生態和生活空間建設已受到各方面高度重視,但協調發展和優化布局仍然面臨著不少難題。必須明白,城市群發展“三生”協調并不是簡單強化自然景觀或休閑場所建設,不是三種功能空間的物理拼湊,而是從整體規劃到具體設計上全方位多層次體現三者的交融耦合。高質量發展前提下的“三生”協調,要把綠色作為全部經濟社會活動的底色,融入到生產格局和生活方式之中。要站在綠色發展、經濟發展與環境保護有機結合、人和自然和諧共生的基點上來考慮“三生”的建設與布局,通過“三生”的融合協調,更好的滿足人民日益增長的美好生活的需要,實現城市群的高品質建設、高質量發展。

三、完善城市群一體化發展的支撐協調機制

城市群在超越單個城市的更大空間范圍內承載著資源要素的集聚與配置,它不是簡單的城市集合體,而是特定空間內由不同規模等級的城市在分工與協作基礎上形成的具有密切聯系的一體化功能區域?梢哉f,一體化是城市發展的基本品質所在,也是其旺盛的持續發展潛力所在,而一體化的本質和核心則是資源要素的無障礙自由流動和地區間全方位開放合作。因此,推動城市群發展,還要以促進資源要素自由流動和各城市間全方位開放合作為導向,建立健全各種支撐協調機制,尤其要重視如下一些方面的機制建設。

第一,完善規劃指導協調機制。事前的統籌布局、一體規劃不僅可以避免低水平重復建設,還可以促進各個城市的發展緊扣自身功能定位,充分發揮比較優勢,從而促進城市群內部合理分工與協調發展,進而提升區域的整體競爭能力。我國實施規劃指導具有特殊的優勢和豐富的經驗,世界上一些國家和地區在城市群規劃建設方面也有可資借鑒的做法。例如紐約都市區區域規劃協會的工作經驗表明,尺度較小、精準度較高的區域規劃更能促進區域間交流合作。因此,應當進一步完善城市群規劃的指導、管理與協調機制,在強化政府規劃部門指導的同時,針對不同區域的城市群發展建立社會層面的規劃引導和協調機制。在規劃重點上,考慮到都市圈發展對城市群發展的特殊功能,應在統籌謀劃城市群發展總體方向、戰略布局、地區特色和發展重點的同時,把加強都市圈建設的規劃指導與協調放到突出重要的位置。

第二,創新產業集群發展跨區域協調機制。產業集群的跨區域建設是城市群建設的核心內容,而形成世界級產業集群是實現城市群高質量發展的關鍵支撐。產業集群組織在歐盟、美國、德國、日本等發達國家世界級產業集群的建設過程中發揮了至關重要的作用。在堅持政府引導、市場決定和企業推動的基本思路與操作原則的基礎上,我國推動城市群內跨區域產業集群建設,還應借助已有的區域合作機制,嘗試建立包括政府、企業、高校、科研院所、行業協會、投資機構等在內的多元化集群管理組織架構,通過其更好協調各方利益,維護公平競爭秩序、優化產業結構,并不斷推動產業發展政策的調整和創新,支持先進特色產業做強做大。

第三,探索公共服務優化配置機制。以醫療、教育為代表的公共服務跨地區共享是城市群高質量一體化發展重要標志,也是提升人民群眾獲得感和幸福感的重要途徑,但在現階段仍然是城市群建設的一個難點。解決這一難題,一個可以探尋的思路是建立教育、醫療協同發展體系、形成公共服務跨區域優化配置機制。在具體操作上,可以通過中心城市醫療、教育等公共服務部門與周邊地區簽署合作協議等方式,促進資源共享、研訓協同;可以采取設立分院、科室合作、學校共建、專家義診、線上云平臺等辦法促使中心城市優良醫療教育資源服務于周邊城市居民。值得強調的是,此次新冠肺炎疫情的突然襲擊,警示城市群建設必須高度重視生物安全和衛生安全。應依此進一步優化城市群空間布局和城市建設格局,完善突發公共衛生疫情聯防聯控機制,健全跨區域公共衛生應急管理體系,做到反應及時、應對有力,嚴謹有序、萬無一失。

第四,建立成本共擔、利益共享機制。交通基礎設施互聯互通、生態環境聯保聯治、產業發展協同協作、市場要素對接對流等跨區域事務都涉及成本分擔和利益分配問題。保障城市群一體化高質量發展應進一步暢通多層次政府間溝通協商機制,按照穩定存量、改善增量的原則,建立成本共擔、利益共享的分配機制,以全面調動各城市、各地區的積極性。為切實推進一體化發展進程,可以以政府資金為引導,探索設立城市群共同投資基金,相應建立科學效能的基金投資決策機制和運行監督機制。

總起來說,城市群發展是一項宏大而又艱巨的系統工程,要審時度勢、統籌兼顧,并謀于高遠、工于細末。特別是要基于百年未有之大變局的形勢和實現高質量發展、建設現代化的要求來謀劃和推進。通過持續努力,使我國城市群真正成為帶動國家發展的創新高地和核心增長級。

順應新形勢新使命的要求,上海財經大學張學良教授等發起的中國城市群研究聯盟運用“互聯網+科研”的新思維,采取 “眾籌、眾包、眾研”的項目組織方式,從20177月起,在深入調研的基礎上,對我國城市群發展的諸多理論與現實問題進行了全面系統的研究,經過艱苦努力,編寫出了《中國城市群研究系列叢書》。叢書在梳理京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群、山東半島城市群、滇中城市群、環鄱陽湖城市群、呼包鄂城市群的地理環境、歷史脈絡與發展歷程的基礎上,對我國城市群空間結構、產業發展、交通網絡、經濟聯系、區域合作、資源環境承載能力等進行了分析論證,揭示了當前城市群發展取得的基本成就和存在的主要問題,提出了未來實現高質量發展的可方向性思路與操作性建議。這套通過各團隊成員集體參與、充分溝通,可謂集百家之所長、融眾人之所思的叢書,將思想性、政策性、學術性、資料性歸為一體,特色鮮明、見解獨到,不乏真知卓見,是了解、研究和推進我國城市群發展不可多得的工具類書籍,于理論研究者、政策制定者、實踐推進者諸都適用。若據而讀之,必深受其益。故此竭力推薦,希望引起關注。

作者:范恒山,男,武漢大學區域與城鄉發展研究院名譽院長、教授,國家發改委原副秘書長,中國區域經濟50人論壇成員。

(文章來源:《區域經濟評論》)

文章錄入:duyating    責任編輯:duyating 
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